我国税收管理体制的改革研究

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1、我国税收管理体制的改革研究兼论我国税收成本的体制性因素及其优化作者：我国税收管理体制的改革研究课题组一、我国税收管理体制的现状与问题（一）现行税收管理体制的特点及其所发挥的积极效应。1994年建立起来的税收管理体制，经过近15年来的运行，其积极效应主要体现在以下三个方面。1.现行税收管理体制较好地适应了推进“两个转型”的要求，为市场经济的建立和发展提供了有力的制度支持。经济体制由计划经济向市场经济转型，经济增长方式由粗放型向集约型转变，是1994年分税制改革时建立现行税收管理体制的宏观经济背景。在这一背景下，统一按税种划分中央和地方税收收入，改变了原有体制下中央与各省“一对一”谈判而形成的政府

2、间收入分配方式多样化格局，较大程度地缓解了旧体制下分配方式不规范所带来的地方分割、地方保护主义盛行等问题，较好地适应了市场经济初期政府职能转换和促进全国统一大市场建设的要求，为发挥市场在国家宏观调控下对资源配置的基础性作用，创造了良好的条件。同时，税收管理权限的集中，特别是取消了各地的减免税权力，对抑制地区间不良税收竞争以及防范由此所带来的地区间低水平重复建设问题，起到了较为积极的作用，为建立公平竞争的市场秩序、提升经济增长质量与效率，创造了良好的制度环境。2.现行税收管理体制较好地适应了提高“两个比重”的要求，为增强中央宏观调控能力提供了坚实的制度保障。围绕提高“两个”比重的目标（税收收入占

3、GDP比重、中央财政收入占总收入比重），1994年建立起来的税收管理体制，以税收分享为基础，确立中央与地方的分配关系，极大地提升了税收在筹集财政收入中的主渠道作用，为税收收入持续多年的快速增长打下了良好的制度基础。同时，将收入规模、增长潜力较大的税种划分为共享税且中央占较大比重，从体制上确保了中央收入的较快增长。改革发展至今，税收收入总规模从1993年的4118亿元提高到2007年的 49449亿元，增加了10.2倍，年均增长19.4，比19861993年税收年均增长12.3高出7.1个百分点；税收收入占GDP比重与中央财政收入占总收入比重分别由1993年的11.8和22上升至2007年的19

4、.8和54.1，中央与地方税收收入之比近年来也基本维持在 6436左右，有效保障了国家实施宏观调控的财力所需，特别是为增强中央政府的宏观调控能力奠定了坚实的基础。3.现行税收管理体制较好地适应了调动“两个积极性”的要求，为促进地方收入增长提供了有效的制度依托。中央和地方实行税收收入分享与税务机构分设，中央税收拥有专门的征收机构，并自上而下垂直管理，地方税务机构单独设置，并在省一级实行地方政府和国家税务总局双重领导，在省以下实行垂直管理，既保障了中央税收占总收入比重的提升，而且对于调动地方税收征收的积极性也起到了重要的作用。19942007 年，中央税收收入与地方税收收入年均增长率分别达19.8

5、和18.1，其中，地方税收收入在2001年前年均增长速度还略高于中央税收收入的增长。究其原因，一个重要的因素就是，税务机构分设改变了原来全部税收均由一个税务局征收的做法，消除了原机构设置下，征管精力更多地投向收入规模较大的税种而对一些地方小税种重视不足的问题。由地方税务机关专门征收地方税收，极大地促进了税务机关的专业化分工，激励了地方税种征管力度的增强，从而有效地保障了地方税征收效率的提升和税收收入的增长。（二）现行税收管理体制所存在的主要问题。虽然1994年以来我国建立的现行税收管理体制在实践运行中发挥了较明显的积极效应，但是仍然存在着一些需要解决的问题，有些问题表现得还较为突出，主要有以下

6、几个方面。1.税收分享体制所存在的问题。我国现行税收分享体制为市场经济条件下处理政府间税收分配关系提供了基本的制度框架，但由于这一分享体制是在我国尚缺乏完全意义上的中央和地方主体税种的情况下建立起来的，因而导致其存在着共享税收入比重过大的先天性不足，加剧了政府间税收管辖权的矛盾冲突，主要体现为以下几个方面。 共享税税种设置不合理所带来的横向政府间税收管辖权矛盾。在我国现行19个税种中，属于中央与地方共享的税种虽然只有7个，但共享税收入占税收总收入的比重却接近80，其中包括增值税、企业所得税、个人所得税等主要税种。而这些主要税种，由于其税基的流动性较强，税源的跨区域分布较为普遍，将其作为共享税税

7、种，在一定程度上，容易带来地区之间税收管辖权的冲突，导致跨区域经营企业其机构所在地与经营活动发生地税收征管上的矛盾突出。特别是在我国目前地方税体系尚不健全的情况下，纯粹的地方税种所带来的收入仅占地方政府实际可支配税收收入的较小一部分，地方的财力需求对共享税收入具有较高的依存度（以 2008年为例，全部地方级税收收入中来源泉于共享税收入的比重占80以上），由此进一步加剧了地区之间对共享税税源的争夺。共享税征管制度不规范所带来的纵向政府间税收管辖权矛盾。由于共享税比重较大，因此，在目前国税部门负责征收的税款中，约有18的部分属于地方级收入，占地方级全部税收收入的32左右，而在地税部门负责征收的税款

8、中，也有近21的部分属于中央级收入，占全部中央级税收收入的10左右。国地税部门对中央和地方收入交叉征管的现象，在实践中难免出现税务机关之间有关征管范围的争议，同时，也加剧了地方政府对税收征管的行政干预，而且这种干预不仅针对于地税部门，对国税部门也同样存在。表现最为突出的就是，企业所得税在2002年改为中央与地方按64的比例分享后，对2002年以后新成立的企业由国税局负责征管，对老企业则继续维持原有按行政隶属关系分别由国税和地税征管的办法，由此导致了近年来经常出现的国税、地税在企业所得税征管范围上的争执，特别是对于企业改组改制后的税收管辖权问题，国税、地税之间的矛盾更为突出（尽管2008年新企业

9、所得税法实施后对国地税的征管范围进行了划分，但是2008年之前形成的征管格局依然得以延续）。不仅如此，共享税分别由国税和地税部门征收，还容易导致在税款的征收入库方面，地方政府出于自身利益考虑，往往要求税务部门优先保证地方税种的收入入库，而延缓共享税收入的实现，甚至出现共享税与地方税收入混库的现象，从而造成对中央税收收入的挤占。 税收分享体制不彻底所带来的省以下政府间税收管辖权矛盾。现行税收分享体制主要处理的是中央与省级政府税收分配关系，而对省以下政府间的分配关系则由各省自行确定。这一方面带来了省以下分税制体制五花八门、差异较大、极不规范的问题，另一方面，在省以下地市、县区级政府同样缺乏主体税种

10、的情况下，省内各地区之间、地市与省之间、县区与地市之间的税收利益博弈和对税源的争夺也同样存在，而且由于省以下分税制方式的多样化，这种博弈和争夺所带来的税收管辖权矛盾表现得比中央与各省之间、省与省之间更为复杂和多样。2.税权集中管理所存在的问题。我国目前实行的高度集中的税权管理虽然对确保国家财政和经济的长期稳定发展发挥了积极作用，但是，其对地方因地制宜配置财政资源、安排财政收支以及提供公共服务所带来的不利影响也不容忽视。并且税权过度集中对地方政府所带来的限制，反而在一定程度上刺激了其通过非规范的方式对税收管辖权的干预和分割。不利于地方因地制宜配置财政资源。我国人口众多，地域广阔，经济社会发展极不

11、平衡，地区间资源优势和税源条件各不相同，实行高度集中的税权管理，容易出现全国统一立法的税种，地方不一定都有相应税源，而在一些地方有比较充裕税源的税种，全国未必有普遍征收的意义，并且对于一些全国普遍开征的地方税种，税权过度集中在中央，也不利于充分发挥地方在税收调节中必要的灵活自主性。如资源税作为地方收入，其单位税额标准在暂行条例规定幅度范围内的调整变动，也须经财政部、国家税务总局批准，不利于地方政府根据资源品市场状况的变化以及资源保护与可持续利用的要求，及时有效地配置地方财政资源，难以体现税权运行效率的最优化。不利于地方政府事权与财权的合理划分。充分发挥地方在管理本地区经济和社会事务方面的独立性